Amtsträger im Grenzbereich zwischen Regierung und Verwaltung

In der Bundesrepublik nehmen die sogenannten politischen Beamten eine Zwitterstellung ein. Rechtlich sind sie Beamte auf Lebenszeit; tatsächlich ist ihre Amtsdauer vom Fortbestehen der Übereinstimmung mit der Regierungspolitik abhängig. Wer bestimmt die Regierungspolitik? Welche Bedeutung kommt der Verwaltungsspitze (= den politischen Beamten) bei der Bestimmung und Ausformung der Regierungspolitik zu angesichts der geringen Zahl der Regierungsmitglieder (Bundesminister, Parlamentarische Staatssekretäre)? Werden nicht Systemmängel auf dem Umweg über Personalentscheidungen im Verwaltungsbereich zu korrigieren gesucht?